Das Onlinezugangsgesetz (OZG) als Startpunkt für eGovernment und Verwaltungsdigitalisierung

eGovernment in Deutschland

Entgegen der vielfach bekundeten Ambitionen schneidet die Bundesrepublik Deutschland in internationalen Vergleichen in eGovernment Rankings weiterhin eher schlecht ab. Obwohl die Grundlagen für eine umfangreiche und moderne eGovernment-Strategie bereits 2005 wissenschaftlich aufgearbeitet wurden, stockt die Digitalisierung der Verwaltung im Sinne von eGovernment bis heute. Insbesondere im Vergleich zu seinen kleineren Nachbarländern oder anderen kleineren EU-Staaten wie Österreich, Luxemburg oder Estland hat Deutschland noch viel Aufholbedarf. In dem von der EU-Kommission veröffentlichten Digital Economy and Society Index 2020 landet Deutschland im Bereich eGovernment nur auf Platz 21.

Auffällig ist, dass nicht nur das Angebot an digitalen Verwaltungsleistungen im Vergleich mit anderen Ländern zurückliegt, sondern auch die Nutzung der vorhandenen digitalisierten Angebote. Daraus entwickelt sich für die eGovernment-Vorhaben ein Teufelskreis: Das einerseits geringe Angebot mit unzureichender Nutzerfreundlichkeit und teilweise fehlendem Mehrwert sorgt für eine geringe Nutzerakzeptanz, welche die erhofften positiven Effizienzgewinne ausbleiben lassen. Dadurch fehlt in der Verwaltung oft die Motivation, sich den teilweise hochkomplexen Digitalisierungsvorhaben zu stellen. Unzureichend genutzte und schlecht implementierte digitale (Teil-)Prozesse führen so auch für die Verwaltung eher zu Mehrkosten als zu Ressourcenentlastung.

Der gezielte Abbau der aktuell noch sichtbaren Rückstände hinsichtlich eGovernment und der Verwaltungsdigitalisierung böte für Deutschland, dessen Verwaltung und insbesondere deren Bürger und Unternehmen enorme zeitliche und monetäre Einsparpotenziale. Am Beispiel von eGovernment-Vorreitern wie Estland zeigt sich, dass auch strukturschwächere Regionen besonders von der Digitalisierung der Verwaltung profitieren können, in denen analoge Prozesse sonst kompliziert und zeitaufwendig sind.

Um den insgesamt sichtbaren Rückstand zu den anderen EU-Ländern aufzuholen, trat 2017 das Gesetz zur Verbesserung des Onlinezugangs zu Verwaltungsleistungen (Onlinezugangsgesetz, OZG) in Kraft. Dieses verpflichtet den Bund, die Länder und Kommunen, alle Verwaltungsleistungen bis Ende 2022 auch digital anzubieten und diese über Portale zu einem Verbund zusammenzuführen. In einem OZG-Umsetzungskatalog wurden diesbezüglich 575 übergeordnete OZG-Leistungen zur Digitalisierung gesammelt, die derzeitig mehr als 5560 Einzelleistungen (sog. Leistungskatalog-Leistungen, LeiKa-Leistungen) bündeln.

Wenn man sich das OZG und die aktuellen Vorhaben genau anschaut, wird klar, dass wir es diesbezüglich noch mit einigen Herausforderungen zu tun bekommen werden. Die augenscheinlichste Herausforderung liegt in der Kürze der Zeit begründet. Obwohl das OZG bereits 2017 in Kraft getreten ist, brauchte es zu Beginn eine sehr lange Anlaufphase, in der Strukturen geschaffen wurden, man begann, sich mit Austauschstandards zu beschäftigen, Verantwortlichkeiten wurden verteilt oder das OZG wurde teilweise auf die lange Bank geschoben.

Im Gesamtkontext von eGovernment wird sich wohl zeigen, dass der begrenzte Fokus des OZG sich noch zu einer Herausforderung der Verwaltungsdigitalisierung auswachsen wird. Zwar wird mit Bezug zum OZG stets von der Digitalisierung der Verwaltungsleistungen gesprochen, in der Praxis fokussieren sich die meisten OZG-Projekte aber rein auf die vom Gesetz geforderte digitale Antragstellung und lassen den dahinterliegenden Prozess der Bearbeitung der Verwaltungsleistung außer Acht. Vor dem Hintergrund der knappen Zeit, mangelnder personeller Ressourcen und finanzieller Mittel sowie der fehlenden gesetzlichen Verpflichtung ist dies verständlich. Die ausschließliche Digitalisierung einer Antragstellung wird aber nicht zwangsläufig den erhofften und gewünschten Digitalisierungsschub bis hinein in die Verwaltungsprozesse mit sich bringen.

Das OZG als Treiber von eGovernment

In vielen Fällen sind die Bundesländer im Rahmen des OZG bestrebt, für möglichst viele standardisierbare Verfahrensanträge landeseinheitliche Antragsassistenten zu entwickeln und diese den Kommunen zur Nutzung zur Verfügung zu stellen. Vor dem Hintergrund des Investitionsschutz werden die Kommunen dabei jedoch nicht verpflichtet, diese Landesstandards zu verwenden, sondern können bereits entwickelte Lösungen weiter nutzen oder gar ganz eigene Lösungen entwickeln.

Doch was geschieht bei der weiteren Antragsbearbeitung?

Die Digitalisierung der Antragstellung kann insgesamt jedoch nur der Erste von vielen Schritten sein. In der Praxis zeigt sich, dass in den Fachämtern häufig spezielle Software zur weiteren Bearbeitung der Anträge verwendet wird, sogenannte Fachverfahren. Für andere Verfahrensanträge gibt es jedoch auch eine derzeitig noch völlig formlose Bearbeitung in den Behörden, wodurch auch keine Fachverfahren eingesetzt werden und die Bearbeitung bisweilen komplett analog durchgeführt wird.

Die Fachverfahren stellen die praxisnahe Umsetzung von OZG-Leistung vor die Herausforderung, dass Schnittstellen zur Datenübergabe entwickelt und umgesetzt werden müssen – sowohl von Seiten der Länder und Kommunen als auch von den Fachverfahrensherstellern. Dies ist oft deutlich langwieriger und umfangreicher, als man es sich zu Beginn der OZG-Umsetzung noch gedacht hatte. Die Schnittstellen werden zumeist über XÖV, einem XML-Standard in der öffentlichen Verwaltung realisiert.

Die Verwendung von Fachverfahren bietet den Vorteil, dass der nachgelagerte Antragsbearbeitungsprozess bereits digital durchgeführt wird. Somit lässt sich teilweise zum ersten Mal eine medienbruchfreie Antragsbearbeitung in den Fachämtern realisieren. In sehr vielen Fällen, insbesondere wenn das Antragsverfahren komplex ist und Beteiligungen anderer Ämter durchgeführt werden müssen, ist man jedoch noch weit von einer integrierten und medienbruchfreien Antragsbearbeitung entfernt.

Moderne Kollaborationstools bieten enormes Effizienzpotenzial

Somit zeigt sich im Rahmen der OZG-Umsetzungsprojekte vermehrt, dass auch die Nutzung von Fachverfahren zur Prozessdigitalisierung der Antragstellung noch lange nicht der letzte Schritt sein kann. Besonders in Bezug auf die angesprochenen komplexen Verfahren steckt ein enormes Effizienz- und Vereinfachungspotenzial in einer durchgängigen Digitalisierung der gesamten Antragsstellungs- und Bearbeitungsprozesse. Häufig werden Dokumente zum Zweck der Beteiligung noch postalisch von einem Fachamt zum nächsten verschickt, wobei nicht nur sehr viel Zeit – teilweise mehrere Tage – verloren gehen, sondern oft auch Möglichkeiten zur direkten und unkomplizierten Kommunikation und Informationsweitergabe. Moderne Kollaborationstools und Beteiligungsplattformen, die an die Fachverfahren angeschlossen werden oder in denen selbst die Antragsbearbeitung durchgeführt werden kann, bieten heutzutage die Möglichkeit, Antragsdokumente zwischen Behörden zu teilen, sie zu kommentieren oder beschreiben, wobei ein Versandt – auch per E-Mail – unnötig ist, sondern die Datenhoheit bei dem Fachamt verbleiben kann, welches den Antrag erhalten hat.

Die Nutzung solcher digitaler Lösungen ist ein wichtiger Schritt im Sinne von eGovernment. Dabei führt er zu mehr Prozesseffizienz, erleichtert den Prozessbearbeitenden in den Fachämtern die Arbeit, stärkt die Kommunikation und bildet weitere Aspekte wie Datensparsamkeit und Ressourcenschonung durch die Vermeidung von physischer Post und Druckerzeugnissen ab.

In unserem Beratungsansatz der OZG-Projekte versuchen wir daher, bereits bei der Erstellung der digitalen Anträge auch die Wünsche und Nöte der Kommunen und Fachämter aufzunehmen, welche an einer dem OZG nachgelagerten Umsetzung weiterer eGovernment-Projekten interessiert sind. So können bereits in den von uns betreuten OZG-Projekten die Grundsteine für eine weitere durchgängige Digitalisierung der Fachämter und Verfahrensprozesse gelegt werden, ohne dies direkt bei der Erstellung von Antragsassistenten in den Vordergrund zu stellen.

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