„Einer für Alle“: Chancen und Tücken in der Umsetzung des OZG

Das Gesetz zur Verbesserung des Onlinezugangs zu Verwaltungsleistungen (Onlinezugangsgesetz, OZG) verpflichtet den Bund, die Länder und Kommunen, alle Verwaltungsleistungen bis Ende 2022 auch digital anzubieten und diese über Portale zu einem Verbund zusammenzuführen. Das Gesetz trat bereits 2017 in Kraft, seine Umsetzung nimmt aber erst langsam Fahrt auf. Dies geschieht nun vor dem Hintergrund, dass der im Gesetz genannte Zeithorizont immer näher rückt mit zunehmender Dringlichkeit.

Die vergangenen Jahre wurden im OZG-Kontext stark dafür genutzt, im Rahmen von „Digitallaboren“ mit Hilfe von Nutzerreisen und unter Einbeziehung einzelner Bundesländer erste Prototypen digitaler Verwaltungsleistungen zu entwickeln. Zudem wurden in den Bundesländern sukzessive die Voraussetzungen für den einheitlichen Betrieb der OZG-Leistungen geschaffen. Darunter fallen beispielsweise der Aufbau von Datenaustausch-Infrastrukturen, bundeslandeinheitliche Servicekonten oder technischen Suchmaschinen, die die relevanten Behörden finden und deren Adresse weitergeben können (die Gelben Seiten des OZG).

Nachdem die meisten dieser Grundlagen der sogenannten Basiskomponenten nun geschaffen sind, fehlt es aber häufig noch immer an der tatsächlichen Umsetzung des OZG, welche auch für die Bürgerinnen und Bürger ersichtlich ist: die Bereitstellung von digitalisierten Antragsverfahren.

Das Einer-für-Alle (EfA) Prinzip soll genau diesen letzten Schritt beschleunigen. Ein Teil der 575 OZG-Leistungsbündel, die die zu digitalisierenden Einzel-Verwaltungsverfahren bündeln, wurden nochmals in 14 OZG-Themenfeldern zusammengefasst. Diese werden jeweils federführend von einem Bundesland mit einem Bundesressort umgesetzt, wobei eine hohe Standardisierbarkeit und damit die Nachnutzung durch andere Bundesländer eingeplant wird. Sobald eine digitalisierte Verwaltungsleistung zur Verfügung steht, kann und soll diese nachgenutzt werden, wobei einzelne Komponenten auf die jeweiligen Bedürfnisse der nachnutzenden Länder angepasst werden.

Inzwischen zeigen sich die Herausforderungen des EfA-Prinzips

Insgesamt ist das EfA-Prinzip sinnvoll um den massiven Aufwand der Antragsdigitalisierung zumindest teilweise von den Schultern der einzelnen Kommunen und Länder zu nehmen und einen hohen Grad an Wiederverwendbarkeit sicherzustellen. So bildet es vor dem Hintergrund der knappen Zeit – es bleiben nur noch annähernd anderthalb Jahre, um mehrere hundert Verwaltungsdienstleistungen zu digitalisieren – einen wichtigen Baustein zur Realisierung der OZG-Ziele. Das EfA-Prinzip steht jedoch vor einigen Herausforderungen, die sich am besten in die Dimensionen organisatorisch, technisch, rechtlich und finanziell einteilen lassen.

Organisatorisch: Es müssen die erforderlichen Rollen, Gremien und Prozesse etabliert werden. Dies bezieht sich insbesondere auf den länderübergreifenden Austausch, zum Beispiel in Form von „Nachnutzungssteuerungskreisen“, aber auch auf die Möglichkeiten der kontinuierlichen Verbesserung und Weiterentwicklung der EfA-Lösung, in die auch die Interessen und Wünsche der nachnutzenden Länder einfließen müssen.

Technisch: Die Projekte müssen ein Mindestmaß an gemeinsamen Standards einhalten, damit Anschluss und Betrieb reibungslos ablaufen können. Diese sind teilweise themenfeldspezifisch wie die Verwendung von XÖV-Varianten oder beziehen sich beispielsweise auf den Datentransfer wie XTA und OSCI.

Rechtlich: Es müssen geeignete rechtliche Modelle für die länderübergreifende Verfügbarmachung von Leistungen etabliert werden. Diese müssen dabei die Besonderheiten des Vergaberechts berücksichtigen, aber auf der anderen Seite flexibel und besonders praxisnah am EfA-Prinzip sein.

Finanziell: Es müssen passende Ansätze für die Verteilung von Kosten zwischen den beteiligten Akteuren gefunden werden. Durch den IT-Planungsrat wurden bereits einige Modelle vorgeschlagen, die aber jeweils in der Gestaltung einer EfA-Lösung diskutiert werden müssen, um zu einer gerechten Kostenaufteilung zu führen. Hier besteht ein enger Bezug zu den rechtlichen Anforderungen.

Expertenmeinung: EfA-Lösungen werden nicht vom Himmel fallen

Wenn man das EfA-Prinzip vor diesem komplexen Hintergrund betrachtet und die vielen ungeklärten Aspekte in den einzelnen Dimensionen einbezieht, wird eines klar: die Länder und Kommunen dürfen sich nicht darauf verlassen, dass das OZG über EfA ein Selbstläufer wird.

Aus unserer Fachexpertise aus laufenden OZG-Umsetzungsprojekten sehen wir die Gefahr, dass Behörden weiterhin zu passiv und reaktiv in der Hoffnung abwarten, dass möglichst bald aus den jeweils federführenden Ländern der Themenfelder einfache Nachnutzungsmöglichkeiten angeboten werden. Klar ist jedoch, dass es bis heute kaum aus technischer Sicht nachnutzbare Lösungen gibt. Selbst wenn diese angeboten werden können, sind noch viele Punkte zu klären. Oft ist ungewiss, ob die Lösungen die jeweiligen rechtlichen und funktionalen Anforderungen überhaupt abdecken können oder sich in die vorhandene Verfahrenslandschaft integrieren lassen. Daher ist es ein langer Weg, bis eine EfA-Lösung in den nachnutzenden Ländern wirklich flächendeckend „live“ gehen kann.

Kritische Aspekte sind in den folgenden vier Schritten zusammengefasst. Diese sind in der Regel von nachnutzenden Ländern zu durchlaufen, bevor eine EfA-Lösung erfolgreich eingeführt werden kann.

EfA: die Schritte zur Nachnutzung

  1. Fachliche Evaluation: Länder, die an einer Nachnutzung interessiert sind, müssen aus einer fachlichen Perspektive beurteilen, ob eine Nachnutzung möglich und sinnvoll ist. Dies kann bei bundeseinheitlich geregelten Themen schnell gehen, ist in Bereichen, die durch länderspezifische Rechte und Verordnungen geregelt sind aber alles andere als trivial.
  2. Technische Evaluation: Das nachnutzende Land muss sicherstellen, dass alle technischen Anforderungen von einer EfA-Lösung abgedeckt werden. Zwar sollten die meisten architektonischen und infrastrukturellen Themen bereits bei der ersten Umsetzung vom erstellenden Land geklärt werden. Das nachnutzende Land muss jedoch prüfen, ob die Schnittstellen in die betroffenen Landes- und Kommunalbehörden funktional und sinnvoll sind. Dies ist besonders wichtig, da sich die Verwaltungsstruktur in den einzelnen Bundesländern teils massiv unterscheidet. So müssen Länder wie Nordrhein-Westfalen aufgrund der sehr hohen Zahl an Städten und Kommunen teilweise mehrere hundert Behörden für eine einzelne OZG-Leistung berücksichtigen, wohingegen andere Bundesländer ihre Verwaltung anders aufgestellt haben und nur eine Handvoll Behörden berücksichtigen müssen. Auch ist die Abdeckung und Verwendung von Verwaltungssoftware, welche einen Schlüssel zur gesamten digitalen Antragsabwicklung bildet, in den Ländern und sogar Behörden stark heterogen – muss aber in eine technische Evaluation mit einbezogen werden.
  3. Finanziell: Insbesondere in den Themenfeldern, in denen Behörden bereits jetzt umfangreiche IT-Unterstützung einsetzen und sogenannte Fachverfahren betreiben, befinden sich schon mitunter weitreichende IT-Lösungen im Einsatz, welche mit EfA-Lösungen in Konkurrenz stehen können. Hier muss sichergestellt sein, dass die EfA-Lösung auch unter Einbeziehung ihres Nutzens und ihrer Funktionalitäten die wirtschaftlichste Lösung für die Kommunen und Behörden darstellt, um eine breite Akzeptanz zu gewährleisten.
  4. Rechtlich: Zum jetzigen Zeitpunkt sind viele rechtliche Rahmenbedingungen noch nicht geklärt. Dies soll sich insbesondere mit einer intensiven Nutzung des fit-Stores ändern. Länder, die an der Nachnutzung von EfA-Lösungen interessiert sind, sollten diesbezüglich mit dem erstellenden Land zusammenarbeiten, damit auch ihre Interessen und Wünsche bei der Erstellung der notwendigen Leistungsbeschreibungen berücksichtigt werden können. Auch können sie nur im Vorfeld Einfluss auf eine Preisgestaltung bzw. Kostenverteilung nehmen, die nach ganz unterschiedlichen Interessen vorgenommen werden kann.

Aus unserer Expertensicht ist es enorm wichtig, dass die Fachseiten in den Ländern und die Verantwortlichen in den Ministerien und Behörden nicht darauf warten, dass ihnen über das EfA-Prinzip bis Ende nächsten Jahres eine einfache und fertige Lösung für ihre OZG-Leistungen präsentiert wird, die sie dann zügig bis zum Stichtag ausrollen. Diese Lösungen werden sehr wahrscheinlich nicht verfügbar oder für die eigenen Zwecke unbrauchbar sein und somit zu enormen Druck und Chaos zum Ende des OZG-Umsetzungszeitraums führen. Vielmehr sollten sich die relevanten Stellen schon jetzt mit der umfangreichen Planung ihrer OZG-Leistungen auseinandersetzen und ihre eigenen Anforderungen in den Prozess einbringen. So sollte durch die an einer Nachnutzung interessierten Länder eine aufmerksame Begleitung der Projekte im federführenden Land durchgeführt werden. In diesem Rahmen können die oben genannten Schritte zu einer Nachnutzung bereits im Vorhinein umgesetzt werden und es kann eine fundierte Entscheidung über eine Nachnutzung oder Teil-Nachnutzung einer EfA-Lösung oder der eventuell nötigen Eigenerstellung der OZG-Leistung getroffen werden.

 

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